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- 12/12/2019 10:45
Spoil system in Agenas: ci sarà un nuovo DG, ma ci sarà anche una agenzia nuova?
È cronaca recentissima l’applicazione dello Spoil System al Direttore Generale di Agenas, il dott. Francesco Bevere nominato cinque anni fa dal Ministro Lorenzin in sostituzione di Fulvio Moirano e riconfermato in agosto dal Ministro Grillo, ma oggi revocato dal Ministro Speranza.
È una revoca destinata a creare molte polemiche in quanto diversi Presidenti delle Regioni avevano confermato stima e fiducia per Bevere e avevano chiesto al Ministro di desistere da questa sua intenzione, e gli stessi Presidenti avevano anche chiesto di inserire nel Patto per la Salute di prossima approvazione l’esclusione dei DG degli enti che affiancano il Ministero della Salute (ISS, AIFA, Agenas).
Parlando però di Spoil system, e prescindendo dalle giustificazioni di natura giuridica, credo ci si debba chiedere se le funzioni del DG siano di ordine politico ovvero tecnico. Se le funzioni del DG fossero prevalentemente tecniche lo Spoil system non avrebbe molte ragioni di essere mentre se sono politiche allora, come già in passato fu fatto per il DG Ancona, è del tutto funzionale garantire una comunanza di vedute tra chi dirige un Ministero e che dirige le Istituzioni che lo supportano. Le Regioni hanno avvertito il Ministro delle possibili difficoltà di relazione che potrebbero sorgere in conseguenza dello Spoil System, ma forse non hanno considerato simmetricamente le difficoltà per un Ministro di avvalersi di una istituzione di cui potrebbe non condivide le scelte del DG.
Ma il problema è bene che non si riduca al cambio del vertice; Agenas ha avuto in questi anni delle modifiche molto importanti e non sempre del tutto esplicitate dalle normative. Ultimamente, ad esempio, ad Agenas sono stati assegnati un centinaio di dipendenti in più con contratto a tempo indeterminato e sono stati assunti anche altre decine di dipendenti con contratto a tempo determinato: è cioè aumentato l’organico, ma indipendentemente da una ridefinizione delle attività.
Ma oggi qual è la “mission” di Agenas? Dalla sua istituzione, voluta da Elio Guzzanti, ad oggi i compiti di Agenas, esplicitati o no, sembrerebbe essersi di molto modificati. Quando ad esempio il Ministro Lorenzin sostituì il Ministro Balduzzi dichiarò in pubblico che Agenas non doveva più fare ricerca, ma doveva fare soprattutto valutazione e controllo, e questa ipotesi è aumentata di importanza almeno sino alla sconfitta del Referendum sulla revisione della Costituzione voluta da Renzi che sicuramente avrebbe favorito la ricentralizzazione del Servizio Sanitario togliendo quindi molta autonomia alle Regioni.
Di ricerca scientifica ormai in Agenas non se ne fa più molta, e così di monitoraggio economico, di analisi di dati epidemiologici, nonostante la titolarità del programma Esiti, e neppure di elaborazioni progettuali di sviluppo. Si è invece allargato il settore della collaborazione con le Regioni, specie con quelle in Piano di rientro, offrendo dei supporti per alcune funzioni in cui le Regioni lamentano delle difficoltà.
La home page del sito www.agenas.it riporta la seguente frase: Agenas è un ente pubblico non economico nazionale, che svolge una funzione di supporto tecnico e operativo alle politiche di governo dei servizi sanitari di Stato e Regioni, attraverso attività di ricerca, monitoraggio, valutazione, formazione e innovazione. Una frase che può dire molto, ma può anche dire nulla.
I settori in sui si articola oggi la struttura di Agenas sono: a) Monitoraggio e Valutazione, b) Qualità e Appropriatezza, c) HTA Health Tecnology Assesssment, d) ECM Educazione Continua in Medicina, e) Organizzazione servizi ospedalieri e territoriali – RETI, f) Piani di Rientro e Riqualificazione.
Se si esaminano poi molte delle attuali normative in campo sanitario si vedrà che Agenas è un po’ come il prezzemolino; sembra che debba fare quasi tutto, ma poi non si definiscono a sufficienza i contesti operativi.
Il nodo assolutamente da risolvere è la natura del rapporto tra Agenas e Ministero; non possono infatti andare ciascuno per conto proprio. E poi i rapporti tra Agenas e le Regioni: Agenas è solo un consulente a loro disposizione o ha funzioni di controllo e di valutazione? Difficilmente i due piani possono coesistere e sovrapporsi. E ancora, Agenas si occupa di HTA ma solo facendo studi e rassegne, o anche ricerche, e ha anche funzioni dispositive? Inoltre, Agenas deve fare didattica? Ma per chi e con che finalità?
Questi brevi accenni alle attività di Agenas servono solo per dire che Agenas fa molto ma anche in modo molto farraginoso; sarà quindi necessario definirne meglio i compiti affidandole anche dei relativi reali poteri e delle conseguenti precise responsabilità. Il Signor Ministro saprà svolgere questo compito e seppur non abbia bisogno né cerchi consigli, ci si permetta di esplicitare un’opinione: Agenas dovrebbe assumere nell’ambito della “azienda sanità” il compito di un ufficio di “ricerca e sviluppo”. Dovrebbe cioè soprattutto concentrarsi nel capire cosa sta succedendo nel Sistema Sanitario (ricerca) e studiare e proporre (sviluppo) aggiustamenti e riforme che meglio possano assicurare la sostenibilità e la qualità del Servizio Sanitario Nazionale.
Buon lavoro Signor Ministro! Faccia diventare Agenas un vero motore del Servizio Sanitario Nazionale.
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In allegato sono riportati due documenti di un passato non del tutto recente relativi al ruolo di una Agenzia Sanitaria: il primo è un intervento per una riunione tra rappresentanti regionali tenutasi a Cagliari il 30 novembre 2005, il secondo è un documento preparato per l’audizione del 10 settembre 2014 presso la Commissione Affari Sociali della Camera dei Deputati. Sono testi “datati” ma forse ancora oggi hanno degli spunti che possono essere di interesse per chi si chieda a cosa possa servire una Agenzia Sanitaria.
Documenti scaricabili
| File | Dimensione | Download |
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Riunione-Agenzie-sanitarie-Cagliari 2005 09/01/2021 16:32 riunione-agenzie-sanitarie-cagliari-2005.pdf | 207 ㎅ | 76 |
Commissione Affari Sociali del 10 settembre 2014 09/01/2021 16:32 commissione-affari-sociali-del-10-settembre-2014.pdf | 230 ㎅ | 93 |
Commenti: 2
1.
spoil system per fare cosa?
Cesare Cislaghi discutendo di "spoil system" richiama l'attenzione su quale debba essere il ruolo delle strutture che fanno da centro studi e accompagnamento al Servizio Sanitario nazionale e regionale. Il tema si pone in evidenza oggi in occasione dell'incarico di direzione di AgeNaS, uno degli enti centrali vigilati dal Ministero, ma è attuale anche nelle Regioni per quanto riguarda le agenzie sanitarie regionali o gli istituti e le strutture che giocano un ruolo simile, come è il caso dell'epidemiologia in Piemonte. Nel Servizio Sanitario della nostra regione noi abbiamo sempre sostenuto che l'epidemiologia, una delle discipline essenziali in questo ruolo di accompagnamento del SSR, dovesse essere realizzata in strutture dotate di accesso ai dati e capaci per competenza e ruolo di fare produzione di conoscenze scientifiche primarie o secondarie sulla base della committenza della programmazione regionale e locale. Siccome le strutture di produzione nel SSR stanno nelle aziende sanitarie, sono strutture complesse con un grado ben definito di autonomia, con personale che può accedere per merito a carriere ben definite, con un dirigente emergente da una rosa di richiedenti selezionati per competenza e nominato per con-fiducia dalla direzione aziendale; questa è la scelta fatta in Piemonte l'organizzazione di servizi di epidemiologia ospitati da aziende sanitarie locali o ospedaliere con funzioni regionali. Questo significa che la competenza e il merito sono il criterio dominante per la guida di queste strutture e che la disponibilità di una struttura di produzione capace di elaborare in modo autonomo conoscenze scientifiche è il prerequisito essenziale perché essa possa funzionare, perché cioè sia capace di attrarre professionisti competenti e garantire una carriera non esposta alle turbolenze dei cambiamenti di amministrazione... Naturalmente una struttura capace di produrre conoscenze scientifiche (cioè di dare risposte valide), per funzionare al servizio della sanità regionale, deve ricevere le domande giuste. Questo significa che i meccanismi di elaborazione della committenza e di rendicontazione dei risultati devono permettere al Servizio sanitario regionale di usare bene queste capacità di studio e di accompagnamento per guidare le innovazioni verso gli obiettivi desiderati. Strutture di produzione autonome ma guidate da una committenza consapevole sono la ragione della solidità e longevità della esperienza piemontese di integrazione delle conoscenze epidemiologiche nella programmazione delle politiche sanitarie nella regione, nonostante i numerosi cambiamenti di orientamento politico della amministrazione. "Mutatis mutandis", ritornando dal livello regionale al caso di AgeNaS, credo che bisogna chiedersi se l'agenzia abbia adeguate capacità autonome di produzione ("ricerca e sviluppo", come sintetizza Cislaghi) da mettere al servizio di una committenza centrale e delle regioni che intenda rendere più "informati" i processi decisionali di cui è responsabile. La guida di questa funzione avrà quindi bisogno di molte capacità, di sicuro di competenza ed esperienza, ma soprattutto di tradurre i bisogni conoscitivi della amministrazione e delle politiche in domande giuste che possano trovare risposte valide nella produzione scientifica dell'agenzia coadiuvata da tutti gli enti di cui si può avvalere.
2.
Sul possible ruolo dell'Agenas
A mio parere e quindi in base alla mia esperienza il ruolo in cui l'Agenas potrebbe spendersi meglio è quello di supporto tecnico alle attività di monitoraggio centrale nei confronti della erogazione dei LEA da parte delle Regioni. Che questo monitoraggio sia essenziale lo possiamo dare per acquisito. Le differenze in termini di qualità dei servizi dei vari sistemi sanitari regionale è insopportabile, ma gli strumenti usati oggi a livello centrale per migliorarla e quindi prima ancora per monitorarla sono grezzi ed inefficaci. Sono rappresentati dal cosiddetto questionario LEA e dal collegato sistema degli indicatori della griglia LEA. Per gli addetti ai lavori e per lo stesso Ministero della Salute occorrono approcci diversi e nuovi. Il nuovo Patto per la salute è al riguardo assolutamente deludente e si limita a confermare l'introduzione dal 2020 di un nuovo sistema di indicatori, quello del Nuovo Sistema di Garanzia, che rappresenta solo un piccolo e non epidemiologicamente significativo (a proposito: segnalo come significativo anche il fatto che il correttore del blog mi segnali "epidemiologicamente" come parola da verificare!) passo in avanti. Vi è un enorme bisogno nel Servizio Sanitario Nazionale a tutti i livelli del contributo di quella che una volta mi pare venisse chiamata epidemiologia valutativa. Si tratta di competenze che andrebbero esercitate sul corpo vivo del SSN e quindi tenendo conto delle sue regole, dei suoi atti e dei percorsi già avviati. Si prendano come riferimento, a solo titolo di esempio, i due percorsi che si dovrebbero intrecciare di razionalizzazione da una parte della rete ospedaliera e di quella dell'emergenza ( razionalizzazione regolata dal DM 70/2015) e di ridisegno dall'altra della organizzazione della rete delle cure primarie come prevista dal Piano Nazionale della cronicità del 2016. Due atti certo perfettibili, ma orientati nella giusta direzione, sono in attesa di una verifica di impatto epidemiologico, organizzativo ed economico. Chi meglio dell'Agenas può dare un contributo forte in questa direzione?